Gioco legale, l'urgenza del riordino. "Senza nuove regole crescono incertezza, sommerso e rischi per l’erario"

(Adnkronos) - Sommario: Il mercato italiano del gioco pubblico resta uno dei principali in Europa, con 21,6 miliardi nel 2025 e 11,5 miliardi di entrate erariali. Ma il settore fisico vive da anni in un regime di proroghe, norme locali frammentate e concessioni scadute o rinviate. Dopo il riordino dell’online, il nodo è ora la rete retail: senza una disciplina organica il rischio è indebolire il presidio legale, favorire l’offerta illegale e compromettere investimenti, occupazione e gettito. 

Il riordino del gioco pubblico non è più soltanto una questione tecnica, né un dossier settoriale confinato al rapporto tra Stato, concessionari e rete distributiva. È diventato uno snodo di politica industriale, fiscale e di legalità. Il mercato italiano del gioco legale è cresciuto negli anni fino a diventare uno dei principali in Europa, un comparto capace di generare entrate stabili per lo Stato e, al tempo stesso, di svolgere una funzione di presidio rispetto all’offerta illegale. Ma proprio questa funzione rischia di indebolirsi se il processo di riordino del settore fisico dovesse subire un nuovo rinvio. 

I numeri spiegano la dimensione del tema. Nel 2025 il Ggr, cioè la spesa effettiva dei giocatori al netto delle vincite restituite, ha raggiunto i 21,6 miliardi di euro. È questo l’indicatore più corretto per misurare il mercato, perché consente di distinguere la raccolta complessiva dalle somme effettivamente trattenute dal sistema e poi ripartite tra prelievo fiscale e filiera. Nello stesso anno il settore ha generato 11,5 miliardi di entrate erariali, pari all’1,8% del totale delle entrate tributarie dello Stato. Una voce non marginale, dunque, ma un flusso stabile di risorse pubbliche negli anni.  

Il mercato, però, è cambiato più rapidamente delle regole. L’online continua a crescere: nel 2025 il Ggr del canale digitale è aumentato dell’11% rispetto all’anno precedente, mentre il retail è rimasto sostanzialmente stabile, con una lieve flessione del 2%. Il dato conferma che il settore non è in contrazione, ma in trasformazione: cambia il peso dei canali, cambia la domanda, cambia la tecnologia, cambiano le modalità con cui i consumatori entrano in contatto con l’offerta. 

Il problema è che questa evoluzione convive con un quadro normativo che, soprattutto per la rete fisica, resta ancorato a un impianto nato in un’altra fase storica. Dopo una prima centralizzazione delle regole e della gestione delle concessioni, negli ultimi dieci anni il settore ha visto crescere una stratificazione di norme regionali e regolamenti comunali. Interventi spesso motivati da esigenze di salute pubblica, ma adottati in modo disomogeneo sul territorio, soprattutto su distanze dai luoghi sensibili e limiti orari. Il risultato è una mappa normativa frammentata, nella quale la disciplina nazionale è stata progressivamente integrata, superata o resa più complessa da regole locali diverse tra loro.  

Questa frammentazione non produce soltanto incertezza per gli operatori. Ha effetti diretti sulla possibilità stessa di programmare la rete e indire nuove gare. Senza una cornice nazionale chiara, diventa difficile stabilire dove e come possa operare la rete legale del gioco pubblico.  

Da qui nasce il ricorso ormai strutturale alle proroghe. In assenza di un riordino organico, il legislatore è stato costretto per anni a tenere in vita il sistema attraverso rinvii successivi. Scommesse e bingo sono in proroga da oltre dieci anni, mentre la concessione degli apparecchi è scaduta nel 2022. La Legge di Bilancio 2023 ha allineato il regime delle proroghe per le principali tipologie di gioco retail fino al 31 dicembre 2024; la Legge di Bilancio 2025 le ha poi estese fino al 31 dicembre 2026. È una soluzione che ha consentito la continuità del servizio pubblico, ma che non può diventare un assetto permanente.  

Il contrasto con quanto avvenuto per il gioco a distanza è evidente. Il Governo, nell’ambito della delega al Mef, ha già approvato il decreto legislativo n. 41 del 25 marzo 2024, che ha riordinato la disciplina dei giochi pubblici online. Nel 2025 si è svolta la gara per le nuove concessioni a distanza, con 52 operatori aderenti e un versamento di 7 milioni di euro per concessione. Le nuove concessioni online sono operative dal 13 maggio 2026. Il settore digitale, dunque, è entrato in una fase regolatoria nuova. La rete fisica, invece, resta in attesa. 

È proprio questa asimmetria a rendere urgente il riordino secondo Agic. Il gioco fisico continua a rappresentare la parte principale del mercato: nel 2025 vale circa 16 miliardi di Ggr, contro 5,6 miliardi dell’online. Non è un residuo del passato, ma un pezzo ancora centrale del sistema. La rete retail comprende scommesse, apparecchi da intrattenimento, Awp (amusement with prizes) e Vlt (videolottery), bingo, punti vendita e operatori distribuiti sul territorio. Secondo Agic, l’associazione che riunisce Brightstar Lottery, Eurobet, Lottomatica, Flutter Southern Europe & Africa e, come socio aggregato, bet365, il comparto rappresenta circa 7.000 occupati diretti e una rete complessiva di circa 70.000 punti vendita, oltre ad altre migliaia di impiegati nell'indotto. 

Rinviare ancora significherebbe lasciare questa infrastruttura in una condizione di precarietà regolatoria. Una precarietà che si scarica sulle imprese, sulla rete, sugli investimenti e sulla capacità dello Stato di governare il mercato. Le aziende del comparto sono ormai multinazionali quotate, che non vivono solo la concorrenza nel settore, ma anche la concorrenza dei singoli paesi in cui ciascuna azienda è operativa. In poche parole: se l'Italia va avanti senza nuove concessioni ma con proroghe di sei mesi o un anno, e dunque è impossibile programmare investimenti a medio e lungo termine, le aziende al loro interno preferiranno puntare su altri paesi con maggiore certezza regolatoria. 

Uno dei nodi principali è il cosiddetto “distanziometro”. Introdotto in modo diverso dalle Regioni, è nato con l’obiettivo di proteggere i soggetti più vulnerabili e ridurre il rischio di gioco problematico. Eppure l’applicazione differenziata delle distanze non ha prodotto effetti positivi nella lotta al gioco patologico, mentre ha contribuito alla chiusura di punti vendita e allo spostamento dell’offerta legale dai centri abitati verso le periferie. Questo spostamento può avere conseguenze sulla sicurezza pubblica, sui livelli occupazionali e sul gettito, oltre a rendere meno visibile e meno controllabile la rete autorizzata.  

Il punto è delicato: una regolazione efficace non coincide necessariamente con una regolazione più restrittiva. Se le regole rendono il mercato legale meno accessibile, meno competitivo o meno capace di intercettare la domanda, una quota di consumatori può spostarsi verso l’offerta illegale. Ed è qui che il ritardo del riordino diventa un rischio pubblico. Il mercato illegale non paga imposte, non rispetta obblighi di identificazione, non applica strumenti di prevenzione, non tutela i minori, non monitora comportamenti compulsivi e può offrire payout più elevati proprio perché non sostiene i costi fiscali e di compliance del mercato regolato. 

Una ricerca della società Mdf Partners definisce la competitività del mercato regolato come la prima difesa contro il gioco illegale. Il cosiddetto “black hole” del gioco illegale, secondo una stima Federconsumatori richiamata nello studio, vale circa 4 miliardi di euro. L’offerta illegale può contare su prodotti più ampi, quote più aggressive, payout più elevati, sistemi di pagamento flessibili, incluse le criptovalute, una percezione di maggiore discrezione e canali di marketing che si muovono spesso su social network e siti di streaming, difficili da aggredire per gli operatori legali anche a causa delle restrizioni pubblicitarie.  

Il paradosso è evidente: più il mercato regolato viene irrigidito o lasciato nell’incertezza, più il mercato illegale può apparire competitivo agli occhi di alcuni giocatori.  

A livello europeo, la qualità della regolazione è uno degli elementi che incidono sulla capacità di canalizzazione, cioè sulla quota di spesa intercettata dall’offerta legale. Lo studio Mdf Partners mostra che dove la regolazione riesce a bilanciare completezza dell’offerta, fiscalità, regole pubblicitarie e misure di gioco responsabile, tende a crescere la quota di mercato che resta nel circuito legale.